REPUBLIKA.CO.ID, Oleh: Sunarsip, Kepala Ekonom PT Bank Bukopin Tbk (tulisan ini merupakan pendapat pribadi).
Pada dasarnya utang pemerintah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari kebijakan fiskal. Dikatakan demikian, karena selama APBN masih mengalami defisit maka utang pemerintah menjadi keniscayaan. Di era Orde Baru, yaitu ketika APBN kita masih menganut sistem anggaran berimbang, kita mengenal istilah tabungan pemerintah. Tabungan pemerintah ini adalah selisih antara penerimaan dalam negeri (pajak dan nonpajak) dikurangi pengeluaran rutin.
Konsep ini menggambarkan bahwa apabila posisi tabungan pemerintah positif itu berarti pengeluaran rutin pemerintah sepenuhnya telah dapat dibiayai dari penerimaan dalam negeri dan masih memberikan sisa sebagai tabungan pemerintah. Tabungan pemerintah ini merupakan sumber dana internal pemerintah yang dipergunakan untuk membiayai pembangunan.
Tabungan pemerintah ini diusahakan meningkat dari waktu ke waktu dengan tujuan agar mampu menghilangkan ketergantungan terhadap utang luar negeri (ULN) pemerintah sebagai sumber pembiayaan pembangunan. Dalam konteks ini, pemerintah memiliki peluang untuk mengurangi utangnya bilamana APBN kita mampu memupuk tabungan pemerintah dalam jumlah yang besar.
Dengan tabungan pemerintah yang besar maka tambahan utang dapat dikurangi sehingga secara alamiah jumlah utang pemerintah dapat dikurangi.
Sejak 2000, APBN kita tidak lagi menganut sistem anggaran berimbang. Kini, APBN kita menganut anggaran defisit karena faktanya APBN kita selalu defisit. Istilah tabungan pemerintah pun tidak lagi digunakan. Salah satu indikator yang relevan untuk mengukur kemampuan pemerintah dalam mengurangi utangnya adalah posisi keseimbangan primer.
Keseimbangan primer ini merupakan selisih penerimaan negara setelah dikurangi pengeluaran (di luar pembayaran bunga utang pemerintah). Pemerintah memiliki peluang untuk mengurangi jumlah utangnya manakala keseimbangan primer di APBN dalam keadaan positif (lebih besar dari 0). Sebaliknya, jika nilainya negatif, dalam jangka panjang dapat menyebabkan peningkatan nilai utang secara signifikan.
Dalam pandangan saya, ukuran tabungan pemerintah yang digunakan di era Orde Baru masih lebih baik dibandingkan dengan ukuran keseimbangan primer yang kita pakai saat ini. Di era Orde Baru, komponen pengeluaran rutin di APBN telah memasukkan pos cicilan pokok utang pemerintah. Sehingga, tabungan pemerintah yang diperoleh APBN betul-betul menggambarkan kemampuan keuangan internal pemerintah dalam membiayai pembangunan.
Sementara itu, komponen belanja negara yang dipakai APBN saat ini tidak memasukan pos pembayaran cicilan utang pemerintah sehingga relatif kurang dapat menggambarkan secara riil kemampuan keuangan internal pemerintah dalam membiayai pembangunannya. Akibatnya, manfaat dari penggunaan ukuran keseimbangan primer untuk mengukur kemampuan pemerintah dalam mengurangi utangnya menjadi relatif tidak signifikan.
Terlebih lagi, dalam realitanya, sejak tahun 2012 angka keseimbangan primer di APBN kita selalu dalam posisi negatif dengan kecenderungan defisit yang terus meningkat. Berdasarkan data terlihat bahwa pada 2011, nilai keseimbangan primer pada APBN masih positif Rp 8,9 triliun (realisasi).
Dalam perkembangannya, nilai keseimbangan primer tersebut mengalami angka yang negatif yaitu sebesar Rp -52,8 triliun (2012), Rp -98,6 triliun (2013), Rp -93,3 triliun (2014), Rp -142,5 triliun, Rp -105,5 triliun (2016), dan sebesar Rp 144-Rp178 triliun (2017).
Dengan keseimbangan primer yang negatif tersebut menunjukkan bahwa kemampuan APBN kita untuk mengurangi beban utangnya masih lemah. Kondisi ini perlu diperbaiki agar tidak membahayakan kesehatan fiskal kita.
Beberapa kalangan mencoba membanding-bandingkan antara kebijakan utang di era Orde Baru dan pemerintahan sejak Reformasi, terutama dengan pemerintahan saat ini. Beberapa isunya adalah kebijakan utang pemerintah saat ini dinilai kurang hati-hati.
Di sisi lain, kebijakan di era Orde Baru dinilai lebih konservatif karena hanya mengandalkan ULN dan itupun hanya sebagai pelengkap. Sementara itu, utang kita saat ini lebih banyak berbentuk surat berharga negara (SBN) dan pertumbuhannya dinilai sangat pesat.
Saya kira, pandangan bahwa kebijakan pengelolaan utang pemerintah saat ini tidak lebih baik tidak sepenuhnya tepat. Perlu diketahui bahwa peralihan kebijakan utang dari ULN ke utang domestik dalam bentuk SBN merupakan kebijakan yang dibuat untuk mengurangi sejumlah risiko bila kita tetap mengandalkan ULN.
Pertama, pada umumnya, ULN lebih bersifat mengikat. Para kreditor seringkali mengajukan persyaratan yang mengikat bahkan beberapa diantaranya cenderung politis.
Tentunya, kita tidak menginginkan bila utang dipakai oleh negara lain untuk mengintervensi atau bahkan mengatur kepentingan kita. Banyak sekali dari ULN yang diberikan kreditur, efektivitasnya rendah karena utang tersebut tidak sesuai dengan kebutuhan kita.
Kedua, peralihan dari ULN ke SBN domestik juga bertujuan untuk mengurangi risiko nilai tukar akibat fluktuasi mata uang rupiah terhadap valuta asing (terutama dolar AS). Perlu diketahui, saat ini komposisi SBN domestik (mata uang rupiah) hampir mencapai 60 persen dari total utang kita. Dengan komposisi ini, risiko nilai tukar utang pemerintah menjadi relatif lebih terjaga.
Namun, kita juga harus mengakui bahwa kita memang perlu mengadopsi semangat disiplin fiskal yang terdapat pada sistem APBN di era Orde Baru. Sebagaimana disebut di atas, Orde Baru memperkenalkan konsep tabungan pemerintah. Melalui konsep anggaran berimbang, Orde Baru memprioritaskan bahwa sumber pembiayaan pembangunan pemerintah berasal dari dana internal yaitu tabungan pemerintah.
Mengingat bahwa tidak mungkin seluruh kebutuhan dana pembangunan dapat ditutupi dari tabungan pemerintah maka defisit anggaran pembangunan perlu dibiayai dari sumber eksternal, dalam hal ini melalui ULN.
Dengan kata lain, ULN hanya dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran pembangunan. Sementara itu, pengeluaran rutin (gaji pegawai, belanja barang, cicilan pokok dan bunga ULN, subsidi, dan pengeluaran rutin lainnya) sepenuhnya harus bersumber dari penerimaan dalam negeri, tidak boleh menggunakan dana ULN.
Di sinilah letak disiplin fiskal dari sistem APBN yang berlaku di era Orde Baru. Utang hanya boleh untuk membiayai kegiatan pembangunan dengan harapan proyek pembangunan tersebut dapat mendorong pertumbuhan ekonomi. Dan dengan pertumbuhan ekonomi yang didapat, penerimaan perpajakan dapat ditingkatkan untuk selanjutnya dipergunakan membayar kembali utang pemerintah.
Harus kita akui bahwa konsep disiplin fiskal seperti di era Orde Baru tersebut tidak kita temukan di dalam sistem APBN kita saat ini. Ini mengingat, konsep anggaran defisit yang kita pakai saat ini tidak secara tegas mengatur bahwa utang harus digunakan untuk membiayai kegiatan pembangunan, meskipun dalam prakteknya mungkin saja utang tersebut telah digunakan untuk membiayai kegiatan pembangunan.
Termasuk, bisa jadi pula misalnya, komponen utang yang dipakai untuk mendanai belanja rutin seperti belanja pegawai, belanja barang, subsidi, termasuk pula membayar bunga utang. Sayangnya, statistik APBN kita sejak tahun 2000 tidak pernah menampilkan secara jelas penggunaan dana utang pemerintah.
Ikuti Whatsapp Channel Republika